『協う』2005年6月号　コロキウム

『協う』2005年8月号　コロキウム

転機に立つ住宅政策と地域住宅政策の展望

三重大学人文学部助教授
豊福　裕二

はじめに
　最近、わが国の住宅政策の改革をめぐる論議がにわかに喧しさをましている。 2003年６月に日本経団連が「『住みやすさ』で世界に誇れる国づくり―住宅政策への提言―」（以下、提言）を発表すると、同年９月には社会資本整備審議会住宅宅地分科会（以下、分科会）の建議「新たな住宅政策のあり方について」（以下、建議）が、さらに2004年11月には自民党政務調査会住宅土地調査会の「住宅政策の抜本改革に向けた緊急提言～三小委員会の提言と住宅基本法（仮称）の制定に向けて～」が発表され、 2005年１月には、それらを受けるかたちで国土交通省住宅局が「住宅政策改革要綱～住宅政策の集中改革の道筋～」（以下、要綱）を発表した。このように、財界、政府与党あげて住宅政策の抜本的改革を求めているのがこの間の議論の特徴であるが、その最大の眼目は、戦後、日本の住宅政策の制度的枠組みをなしてきた住宅建設計画法を廃止し、それにかわる新たな枠組みとして「住宅基本法（仮称）」の制定をはかることである。「要綱」によれば、この新たな制度的枠組みについて2005年末までに結論をえるとされており、 2005年は戦後日本の住宅政策にとって歴史的な転換点となることが予想される。
　以下では、財界、政府与党の推進する住宅政策改革論の特徴を明らかにしたうえで、それがめざす方向性の是非について、個々の論点にそって検証し、それらをとおして、これからの住宅政策のあり方として、地域主導型への転換の可能性について考えてみたい。
１．住宅政策改革論の特徴
　財界、政府与党の推進する現在の住宅政策改革論の第１の特徴は、それが90年代半ば以降推進されてきた、行財政改革、規制緩和路線にそった住宅政策の再編、すなわち「市場重視」路線の集大成としての意味をもっているということである。
　住宅政策改革の方向性として、「市場重視」の姿勢を最初に打ち出したのは、 1995年の住宅宅地審議会の答申「21世紀へ向けた住宅宅地政策の基本体系のあり方」（以下、 95年答申）である。この答申の最大の特徴は、 90年代に勢いをました市場原理主義的な行財政改革、規制緩和路線にそって住宅政策を改革する姿勢を鮮明にしたことにあった。こうした「市場重視」の姿勢は、その後の住宅宅地審議会およびその後進である「分科会」の答申や建議にひきつがれ、実際、この路線にしたがって、 1996年に公営住宅に応能応益家賃制度や民間住宅を活用した供給方式が導入され、また1999年には住宅・都市整備公団が都市基盤整備公団へと改変されて新規の住宅供給から事実上撤退し、さらに2001年の特殊法人等整理合理化計画のもとで、住宅金融公庫の廃止が決定され、都市基盤整備公団が独立行政法人都市再生機構へと再編された。 2003年の「建議」は、住宅建設計画法の見直しが求められる背景として、「住宅金融公庫の直接融資と都市基盤整備公団による直接供給が特殊法人等改革により抜本的に見直されるにいたり、住宅建設計画法のもとでの体系的な政策の展開が困難になるなど、制度的に疲労をおこしてきている」点をあげているが、まさにそうした状況を追認し、推進してきたのが住宅宅地審議会と「分科会」にほかならないといえる。今回の住宅建設計画法の廃止を、「市場重視」路線の集大成と特徴づけるゆえんである。
　しかしながら、現在の住宅政策改革論の第２の特徴は、それが一方では、従来の「住宅建設計画法」にもとづく政策体系の問題点をふまえ、それを改革しようとする側面を有していることである。
　1966年に制定された「住宅建設計画法」とそれにもとづく「住宅建設五箇年計画」は、５年ごとに住宅建設目標を定め、そのなかに公営住宅、公団住宅、公庫住宅といった公的資金にもとづく住宅供給を位置づけたものである。その役割については、住宅の量的不足の早期解消という点で一定の評価がある一方で、住宅政策の目標を結局のところ建設戸数の問題に矮小化させ（戸数主義）、公的賃貸住宅よりも民間の持家を優先し（持家主義）、既存ストックの補修・改修よりも新築の供給を重視し、住宅のスクラップ・アンド・ビルドを招いた点（新築主義・フロー主義）、さらには政府によるトップダウン型の計画策定プロセス（政府主導主義）などが批判の対象となってきた。これにたいし、この間の改革論議では、新しい住宅政策の基本理念として、フローではなく既存の住宅ストックの改善と有効活用を推進する「ストック主義」、住宅行政と福祉やまちづくり行政との連携をはかる「地域政策との一体化」、およびそれを推進するうえで、地域の実情に熟知した地方公共団体の自主性を重視する「政策の地域化」などがかかげられており、実現すれば、それ自体積極的な意義を有するものが少なくない。
　以上のように、現在の住宅政策改革論は、 90年代後半以来の「市場重視」路線の集大成であると同時に、一方では、政府主導の狭い建設行政の枠内にとどまっていた日本の住宅政策を、地域主導のより普遍的な理念にもとづく住宅政策に転換していく可能性を含んだものであるといえる。問題は、あくまで前者の市場原理主義的な構造改革路線によって、住宅政策改革の大枠が規定されることが予想されるもとで、それが後者の側面にどのような影響を与えるか、また後者の可能性がどの程度実現されうるかということである。以下、個々の論点にそって検証してみたい。
２．住宅政策改革論の検証
１）「市場重視」は何をもたらしたか
　上述の通り、「市場重視」路線は今にはじまったものではなく、 90年代後半以来のものであり、その成果はすでに公営、公団、公庫の廃止ないし縮小、再編というかたちで「結実」している。「建議」によれば、これまでのような「住宅と住宅資金の公的直接供給」の枠組みでは、住宅事情や経済・社会情勢の大きな変化には対応できず、多様化・高度化した国民のニーズに対応するには市場による対応が最も効果的であるという。はたして、この間の公共部門の撤退によって、国民の多様なニーズを実現する可能性は開かれたのだろうか。ここではとくに、住宅金融公庫を対象としてこの点を検証してみたい。というのも、戦後日本の住宅政策は、直接的な住宅供給をできるかぎり民間部門にゆだねるという点では、むしろ「市場重視」を基調としてきたのであって、その意味では、今回の「市場重視」路線の最大の眼目は、「住宅資金」における市場重視、すなわち住宅ローンの民間開放にあったと考えるからである。
　さて、特殊法人改革の一環として住宅金融公庫の廃止が議論されたとき、廃止論の根拠として喧伝されたのが、すでに民間の金融機関によって長期固定の住宅ローンを提供することは可能であり、公庫による直接融資はすでにその役割を終えているという主張である。では実際に、公庫の直接融資が段階的に縮小されるもとで、民間金融機関による長期固定ローンは普及したのだろうか。
　この点については、「分科会」が2004年12月にだした「新たな住宅政策に対応した制度的枠組みのあり方に関する中間とりまとめ」において客観的な事実が確認されている。すなわち、住宅ローン市場全体に占める全期間固定・10年超期間固定型の新規貸出額の割合は、公庫融資が縮小する前の1999年、 2000年では43％であったのが、変動・短期固定型の民間住宅ローンの割合が増加した結果、 2003年、 2004年ではそれぞれ16.9％、 18.1％に減少しているということである。この背景には、超低金利が持続するもとでは、固定金利よりも変動金利が利用者に選好されるという事情とともに、そもそも資金調達を短期の預貯金などに依存する民間金融機関にとって、長期固定金利の融資は、将来の金利高騰にともなって調達金利と貸出金利の逆ザヤを招くリスクが高いという構造的な問題がある。
　しかしながら、 2004年末以降、にわかに長期固定金利の融資が増加傾向にある。その背景には、債権の「証券化」の仕組みをもちいた公庫提携ローン「フラット35」の普及がある。ここで「証券化」とは、一言でいえば、金融機関の融資に付随するさまざまなリスクを他の主体に分散するための仕組みである。上図は、公庫提携ローンの一例を示したものであるが、その基本的な仕組みは、金融機関が顧客に融資を実行し、次いでこの債権を金融機関が住宅金融公庫に売却し、公庫が買い取った債権を担保に証券を発行し、その証券を投資家が購入するというものである。結果として、金融機関は長期の債権を一度に回収するのと同じことになり、さらに金利変動リスクを公庫に転嫁することが可能となる。なお、「フラット35」は、その名のとおり長期固定で最長35年のローンを提供するものであり、条件の面では従来の公庫融資に近いものである。
　このように、公庫提携ローンを利用することで、民間金融機関による長期固定ローンは増加傾向にある。しかしながら、あらためて検証されるべきは、この間の経過に示されているとおり、国民には依然としてかつての公庫並みの長期固定ローンへのニーズが根強いこと、しかし民間金融機関単独では同種のローンを提供することは困難であり、リスクを公庫に転嫁することではじめてそれが可能であるという事実である。結局のところ、公庫の直接融資の縮小は、リスクの公的な肩代わりのもとに、民間金融機関に新たな事業機会を提供したにすぎないということが、ますます明白になりつつある。
　たしかに、公庫の直接融資の縮小を契機として、民間金融機関による多様な住宅ローン商品が登場し、最近では、貸し手間競争によって金利の低下傾向もみられる。しかし一方で、利用者が将来リスクを熟知せず、安易に過重な負債を抱え込む危険性も拡大している。また、島本慈子氏が指摘しているように、近年、雇用の不安定化にともなって長期の住宅ローンをかかえるリスクはかつてなく増大している。しかし、こうしたリスクにたいし、担保物件を放棄すればそれ以上の返済義務を負わないノンリコース・ローンの普及など、貸し手の側がリスクを負担する仕組みについては全く実現の見通しが立っていない。
　住宅はあらゆる社会的生活の基礎であり生存の基盤であって、住宅の取得にかんするあらゆる不安を取り除くことこそ、国民のニーズであり、国の責務である。それはけっして改革論者のいうような、市場にたいする「セーフティネット」に解消されるものではない。
２）「ストック重視」の意味するもの
　近年の住宅政策改革論において、「市場重視」と並んで強調されているのが「ストック重視」の視点である。上述のとおり、従来のようなスクラップ・アンド・ビルドではなく、今後は既存ストックの改善と有効活用をはかるべしとする主張にはうなずける部分も多い。しかしなぜいま、財界、政府与党あげて「ストック重視」なのだろうか。この点は、改革論者がモデルとしているアメリカの住宅市場を念頭におけば理解しやすい。
　アメリカの住宅市場の特徴は、中古住宅の流通市場が発達し、住宅の取引量に占める中古住宅の割合が７割以上を占めていることである。アメリカでは、中古住宅の資産価値が安定しており、一般に新築住宅の７～８割の価格で取引きされ、周辺の新築住宅価格の上昇にともなって中古住宅の価格も上昇する。このため、中古住宅としての売却価格が新築住宅の購入時の価格を上回ることもまれではない。このことは、住宅の売却によって得た資金で新たな住宅を購入するという住み替えを容易にするとともに、資産価値の上昇分を担保として銀行から借入をおこない、それを消費にあてることを可能にしている。また、一般に補修や改修によって住宅の資産価値が上昇するため、住宅リフォームの市場も発達している。以上のように、住宅の資産価値を原資とする住み替え需要の拡大と、資産価値を担保とする消費の拡大、さらに資産価値の維持のためのリフォーム需要の拡大、これらの経済効果への期待こそ、「市場重視」とならんで「ストック重視」が推進される理由であろう。
　このような「ストック重視」型の市場への転換は、住み替えという形態で人々の住宅取得機会を拡大し、また不動産評価のあり方を土地重視から上物（利用）重視へと転換する可能性を有しているという点では、積極的な意義をもちうるものである。しかし一方で、「市場重視」と一体となることで、それはさまざまな弊害をもたらしうる。ここでもやはりアメリカの現実を念頭に、次のような問題点を指摘しておきたい。
　第１に、それが「持てる者」と「持たざる者」との格差を拡大することである。資産価値を原資とする住み替えや借金は、いうまでもなく持家保有者のみが享受できるものである。それは結局、持家階層と賃借階層との格差を拡大させ、ますます人々の持家志向を強めざるをえない。第２に、金融機関による住宅の資産価値を担保とするさまざまな融資の登場が、持家保有者の過重債務状態を作り出しかねないことである。そして第３に、中古住宅の資産価値のたえざる上昇は、売買差益のみを目的とする投機を誘発し、住宅価格の高騰を招く原因ともなるということである。
　「ストック重視」型への転換が、日本の不動産評価のあり方、ひいては土地市場のあり方自体の転換を迫るものである以上、その実現はけっして容易なものではなく、上記のような事態がただちに日本で生じる可能性は小さい。しかし、「市場重視・ストック重視」のモデルとしてアメリカが念頭に置かれていることが明白な以上、その問題点を直視することはけっして杞憂ではないはずである。
３）「政策の地域化」の可能性
　従来の政策体系にかわる新たな住宅政策の基本理念として、いま１つ重視されているのが、「地域政策との一体化」および「政策の地域化」の視点である。とくに前者は、経団連の「提言」が「住宅・街づくり基本法」の制定を求めているように、新たな政策体系の主軸ともなっているものである。もっとも、「地域政策との一体化」を推進するうえで、どこまで「政策の地域化」を重視するかという点では、この間の答申や建議、提言は必ずしも一貫していない。
　そもそも、住宅政策における「政策の地域化」の視点を鮮明に打ち出したのは、やはり住宅宅地審議会の「95年答申」であった。その背景には、行財政改革の一環としての地方分権推進の流れがあったと考えられるが、同答申では「市場重視」や「ストック重視」などと並んで「政策の地域化」の視点が打ち出され、地方自治体による住宅マスタープランの策定が制度化された。その後の住宅マスタープランの全国的な拡がりをみると、同答申が地域住宅政策に与えた影響は少なくない。しかし、こうした「政策の地域化」の視点は、その後「市場重視」・「ストック重視」の視点が前面にでる一方で後景に追いやられ、むしろ「市場重視」に対応したセーフティネットの構築という文脈で、あくまで公的賃貸住宅ストックの有効活用という領域に限定して論じられる傾向が強まることになる。
　その意味では、今後「政策の地域化」がどのような位置づけをされるかは予断を許さないが、最近では、 2005年６月に「分科会」が発表した「新たな住宅政策に対応した制度的枠組みはいかにあるべきか（報告案）」において、新たな制度的枠組みの基本的視点として、市場重視やストック重視と並んで「地域の実情をふまえたきめ細かな政策展開」がかかげられるなど、再び「政策の地域化」を重視する傾向もみられる。また、地方自治体による自主的な計画策定を前提に、自由度の高い包括的な補助金を給付する「まちづくり交付金」や「地域住宅交付金」が2004年、 2005年にあいついで創設されるなど、制度的にも地方の自主性を重んじる仕組みが整備されつつある。
　もっとも、この間の地方分権の現実に示されているように、権限移譲の不十分性、権限にたいする財源移譲の不十分性など、「政策の地域化」の実現はけっして容易ではない。求められる政策立案能力にたいし、財源および人材、さらには情報が圧倒的に不足するもとで、自治体の策定する政策はややもすると抽象的、画一的になりかねない。また、交付金の獲得をめぐる自治体間の競争は、計画策定の時間的余裕を奪い、経験不足ともあいまって、求められる住民参加のプロセスを形骸化してしまう可能性も否定できない。それは、計画策定・提案能力において優る、民間企業の主導する大規模プロジェクト型の開発計画によって地域政策が規定される危険性にもつながる。
　一部の先進的な自治体では、この間の住宅マスタープランの策定などをつうじて、住民参加をふまえた地域独自の政策立案に一定の成果をあげつつある。今後、こうした取組みを継続、発展させ、またそれを全国的に拡げていくためには、自治体のかかえる財源、人材、情報などの資源制約を取り除くことが求められよう。それはけっして、市場原理主義的な行財政改革路線とは相容れないものであることはいうまでもない。
むすびにかえて　　地域住宅政策の展望
　「住宅建設計画法」から「住宅基本法」への転換は、日本の住宅政策を地域主導型のより普遍的な住宅政策へと転換する可能性を秘めている。しかし、今日の住宅政策改革論を規定している市場原理主義的な行財政改革、規制緩和路線のもとで、そうした可能性が現実化する展望はけっして明るくはない。ややもすると、住宅および住宅資金供給における「市場重視」と、それと一体化した「ストック重視」によって、むしろ国民の選択肢を持家に狭める傾向が作り出される一方で、持家取得にともなうリスクは自己責任の問題とされ、それに対応したセーフティネットを構築する責任は、限られた資源のもとで地方自治体に転嫁されるといった事態すら生じかねない。誰もが負担可能な範囲内で快適な居住環境を享受する権利を国が保障し、居住にともなうリスクをできるかぎり軽減すること、その上で、地域のニーズをふまえた総合的な居住環境の整備を、住民参加のプロセスをつうじて地域主導で進める仕組みを作り上げることが、これからの住宅政策には求められよう。しかし、戦後長きにわたる政府主導型の住宅政策体系のもとで、地方自治体には政策立案のための人材も、財源も、統計など地域ニーズを把握するための情報も、また住民参加の経験も依然として不足している。新しい枠組みへの転換には、それらを補うだけのコストと経験の蓄積が不可欠である。それはけっして「行政のスリム化」によって、「安上がり」に、効率よく成し遂げられるものではないことを理解しなければならない。
【参考文献】
・島本慈子『住宅喪失』ちくま新書、 2005年。
・眞嶋二郎＋住宅の地方性研究会編『地域からの住まいづくり―住宅マスタープランを超えて』ドメス出版、 2005年。
　　　　　　　　　　　　　　　
プロフィール
豊福裕二（とよふく　ゆうじ）
1994年　京都大学経済学部卒業
2002年　京都大学大学院経済学研究科単位取得退学
現在　三重大学人文学部助教授
専攻　土地・住宅経済論
図　公庫提携ローンにおける証券化の仕組み